政府投资项目科学决策问题研究

                       王立国

[内容提要] 近年来，我国每年政府投资项目所需资金约4000亿元，占全社会固定资产投资的比例为4-5%。对一个国家来说，政府投资项目往往具有全局性的意义，决策一旦失误，造成的影响无疑是巨大和深远的，政府也将为此付出沉重的经济代价和社会代价。目前，因为政府投资项目决策的非理性，形成了一些“伪为民工程”，不但浪费了政府有限的经济资源，而且降低了政府的信用。究其原因，与政府投资项目决策缺乏监督、缺乏理性、缺乏责任约束和政绩导向偏差是分不开的。要杜绝这些“伪为民工程”，需要强化为民办事的意识，完善对决策的有效监督，建立不可行性研究和后评价机制，建立健全决策失误的责任追究制度。

[关键词] 政府投资项目，科学决策，责任追究制度，后评价制度

近年来，我国每年政府投资项目所需资金约4000亿元，占全社会固定资产投资的比例为4-5%。对一个国家来说，政府投资项目往往具有全局性的意义，决策一旦失误，造成的影响无疑是巨大和深远的，，政府也将为此付出沉重的经济代价和社会代价。据世界银行估算，中国“七五”至“九五”期间政府投资的失误率为30%。另外，大量的国债用在了没有回报的形象工程上。《南风窗》2004年8月16日报道，2003年经过对526个使用国债资金的城市基础设施项目审计发现，在已建成的320个项目中，有32个项目基本没有投入运营，18个项目长期处于试运营或开开停停状态，69个已经运营的项目没有达到当年设计生产能力，有34个项目由于管理不善、设备不合格以及工程质量缺陷等原因，存在较为严重的损失浪费问题。

陕西省宝鸡市冯家山引水工程就是一个颇有代表性的例子。20世纪90年代中期，陕西省宝鸡市日缺水8万立方米，给居民生活和经济发展带来许多困难，就是在这种背景下，宝鸡市政府于1996年开工建设冯家山引水工程。2000年，该项目竣工投入使用，正式向市区试供水。然而，这项实际投资为3.09亿元的引水工程，从试运行到目前已经发生了8次爆管。据相关部门测算，仅冯家山引水、输水管线前6次爆管，即已造成经济损失1008万余元。每一次爆管后，都有大量农民的房屋和耕地被冲毁，60多万宝鸡市民重新陷入用水困难的煎熬，自来水公司每次都要花去修理以及赔偿费用几十万元，而且还要承受市民的埋怨和谩骂。这项“惠民工程”最终建成了令宝鸡市民饱受8次爆管之痛的“祸民工程”。实际上，像这样失败的政府投资项目不在少数，如河南省郑州市供水工程因盲目决策造成各种损失2716万元；黑龙江牡丹江市投资5.6亿元的煤气工程因盲目建设、管理混乱、损失严重而停产；哈尔滨市政府投资5000万元在市传染病医院建设的新住院大楼于2005年竣工，到现在也没有投入使用。

因为政府投资项目策失误造成的盲目重复建设、“形象工程”、“政绩工程”和“豆腐渣工程”屡见不鲜，这些都可以称为“伪为民工程”。之所以把这样的工程称为“伪为民工程”，是因为在建设此类项目时，有许多往往都打着“为民工程”的旗号，而实施的结果正好与此相反，不是“为民”，而有些甚至成了“祸民工程”。怎样杜绝这样的“伪为民工程”，是我们不得不深思的一个问题。目前，我国经济增长减速的趋势越来越明显，财政收入减少已成定局，政府将会面临财政收入和支出的双重压力，在这种大背景下，政府财政投资要更加科学，投资项目选择要更加谨慎，杜绝“伪为民工程”也更加迫切，因此，有必要进一步关注和探讨政府投资项目科学决策问题。

1研究的理论基础

1.1政府投资建设项目的理由

由于在以市场为导向的经济活动方面，公共部门的效率低于私人部门[1]，技术进步正在使传统上被认为是自然垄断的市场也有可能开展竞争，所以，在世界范围内，越来越多的产品和服务由私人部门提供。那么，为什么政府还要投资建设项目，提供产品和服务呢？市场失灵、资本成本优势、筹资能力优势和扶贫为此提供了充分的理由。

对于自然垄断项目，当存在规模经济时，大企业的效率要高于小企业，而企业一旦形成垄断，就有可能产生效率的损失，因此需要政府参与投资或加以规制。因为经济外部性的存在，必然会出现外部经济的产品和服务供给不足，外部不经济的产品和服务供过于求的情况，政府投资建设项目，如铁路项目、高新技术项目及基础研究项目等，就成为必然。市场产品和服务可分为公共产品和私人产品。纯公共产品既无消费的竞争性又无受益的排他性，一般私人部门不愿提供。即使一些准公共项目（如收费道路和城市公用设施），其产出具有一定的竞争性和排他性，但收费往往不足以反映消费者的支付意愿，如果没有政府的优惠政策（包括财政补贴和减免税政策等），一般私人部门也不愿提供，必须由政府公共部门提供，实际上，政府公共财政的资源配置职能主要体现在公共产品的生产或提供上。

资本成本和项目规模是政府投资建设项目的另一个比较充分的理由。通常情况下，政府公共部门的资本成本要高于私人部门的资本成本，但在有些条件下，政府公共部门的资本成本要低于私人部门的资本成本，因为，政府公共部门可能有途径得到低成本的建设资金，如从国际金融机构（如世界银行及其国际金融协会等）和区域性金融机构（如亚洲开发银行等）得到优惠贷款，而私人部门就可能得不到。这样，一些对社会非常有利的项目却不能吸引私人投资者进入。在这种情况下，政府公共部门通过直接提供产品和服务进行干预，可以提高社会福利。有一些政府投资项目，规模比较大，同时也存在比较大的风险，私人投资可能不会进入，作为一个国家全体人民的代表，政府公共部门能够支配的资源比任何私人部门都要多。因此，它可以承担那些具有战略意义、超出私人部门财力和具有较大风险的大型投资项目。

收入再分配是政府公共财政的职能之一，基于此，政府要向贫困人口提供低收入弹性的产品和服务，同时，还要提供那些如医疗保健（如公立医院）和教育服务（如公立学校）等具有高收入弹性的产品和服务。这样，就需要政府投资建设项目，以达到扶贫的目的。[2]

上述分析也为政府投资项目提出了一个大致的范围，即政府不应当再直接投资或参与提供竞争性产品和服务的项目，利用有限的资源为社会提供满足公共需要的产品和服务，实施对国家具有战略意义的大型投资项目，制订科学的扶贫计划，有步骤地实施扶贫投资项目。

1.2地方政府的有限理性的假设

在古典经济学理论中，假设所有的经济主体都是在一定约束条件下追求自身利益最大化的“经济人”。对政府，特别是地方政府而言，经济人假设意味着其在可能的条件下总是追求辖区利益最大化，与此同时，地方政府官员也尽可能的谋求自身利益的最大化。地方政府的理性假设，一方面可能会加剧地方保护主义；另一方面也可能会促进地方政府更愿意帮助和支持本区域有活力的非国有经济。但是基于决策环境的复杂性、决策能力的局限性以及决策信息的不完全等现实条件，地方政府的经济人理性是有限的而非完全的。每个决策者理性能力的强弱不同，决定了政府投资项目的效率也不尽相同。实际上，在现实社会中，政府官员同企业家、消费者一样是“经济人”，即是寻求自身利益最大化的行为主体，于是出现了有限理性个人和有限理性政府的假设。但是，有限理性作为分析现象的一种方法，不能作为政府投资项目决策失误的一种借口，更不能将决策的失误归结为有限理性政府和有限理性政府官员。如何避免或者最大限度地降低有限理性对政府投资项目决策的影响才是更值得我们关注的问题。

1.3政府投资决策风险中性的假设

基于风险合并和风险分散的原因，假设政府投资决策者是一个风险中性者，他们既不应喜欢风险，也不应厌恶风险，而应关心项目期望净现值[3]最大化的问题。如果政府的投资组合中有许多结果相互独立的项目，政府则无须考虑项目净现值围绕用净现值概率分布的方差来测定期望值的变化。因为一些项目的结果可能低于期望净现值，而另一些项目的结果可能高于期望净现值，项目的正负影响将在很大程度上可以互相抵消。这可称为合并风险。当政府受社会委托投资建设一个项目时，它能把项目风险有效地分散给社会所有成员。任何一个项目的失败都只会使社会成员受到很小的损失。而私人投资者不同，他们投资建设一个项目，一旦项目失败将会给其带来极大的损失。尽管公共项目和私人项目的风险可能相同，但对投资者的损失后果是不同的，政府介入分散了风险，使每个人潜在的损失变得很小。这可称为合并分散。

但要注意的是，风险中性并不意味着政府投资项目决策者不应尽力把项目的风险降低到最小程度，即政府投资决策风险中性绝不允许不计后果地决策和实施项目。另外，降低风险的行为也会提高项目的期望净现值。同样，即使是项目设计不能减少其不利事件发生的概率，也应该考虑尽量减少可能损失的数量。[4]

2 政府投资项目决策失误的成因

2.1决策缺乏监督

调控主体与投资主体身份不清是政府投资项目投资及其决策中的首要问题。对于企业投资主体，政府的审批或核准与调控可以说是外在的压力和监督，政府可以从诸多方面和环节对项目投资进行过滤，可以对项目周期的任何阶段进行有效的监督，也可以通过产业政策、投资政策和其他政策或手段引导投资的投向。而对于政府投资项目来说，政府既是投资主体又是调控主体，相当于既是裁判员又是运动员，这样一来，由于角色的双重性，很难形成调控的权威性，也无法提高投资主体自我约束的水平。

在操作层面上，虽然有社会监督和决策民主化的规定，但在执行时往往流于形式。在现实中，很多重大决策（包括政府投资项目决策）也采用公示、听证、咨询等程序，但由于制度不健全和利益驱使，这些程序在操作时出现偏差，主要表现在以下三个方面：一是公开程度不够，公众不能从多种渠道了解项目全方位情况；二是听证和咨询等多请同意的人参加，回避持不同意见的人；三是对新闻媒体施加各种影响甚至直接下发通知，只宣传正面消息，不报道反对、质疑意见，直至封锁信息。这样，由于缺乏健全的监督机制，监督者完全可能受被监督者操纵，从而不能有效避免错误决策和决策失误，使许多政府投资项目在开工后或完成后才暴露问题。如果政府不注重提高决策的科学化，又没有充分重视外在力量的监督，项目决策失误在所难免。

2.2决策缺乏理性

投资决策缺乏理性主要表现在可行性研究图有虚名、缺少长期规划的支持和后评价机制缺失等三个方面。无论是政府投资项目，还是企业投资项目，在进行决策时都要进行可行性研究，这早已形成共识，但在实践中，有许多政府投资项目的可行性研究只是履行公事，没有真正把可行性研究作为决策的重要工具，中介机构因为缺乏激励和责任约束，往往与投资者“串谋”，编制虚假的可行性研究报告。

科学的长期发展规划是投资项目成功的基础，如果不能把投资项目的安排建立在长期发展规划的基础之上，不但项目的功能难以发挥，而且有时可能会影响区域和部门经济的发展，甚至会造成全局经济利益的损失。在我国，许多政府投资项目的决策恰恰缺少科学的长期发展规划的支持。有时，没有长期的发展规划，即使有，也缺乏科学性和可操作性；有时，有长期发展规划，但在项目决策时并没有进行充分的考虑。长期以来，地方政府都制订了长期发展规划，并都通过了人民代表大会的审议，但缺少实施性。

进行项目后评价是西方经济发达国家和国际金融机构普遍采用的一种机制。通过项目后评价，不仅可以考察项目本身的实施结果与预期结果的差异及其原因，及时调整项目的目标和完成目标的措施等，还可以为制订长期规划和投资同类项目反馈信息，更可以作为政府及其职能部门和金融机构决策同类项目的重要依据。在我国，理论上已经意识到后评价的重要性，但在实践中还很少有作为，只是个别部门设立了后评价机构，但尚没有建立起后评价机制。

2.3缺乏对决策人的责任约束

对政府投资项目来说，牵涉的领域较多，可能需要由几个部门通过集体决策的方式来共同完成。集体决策能集结各职能部门的职能权限，集中各部门的智慧，听取各方面的意见，比起个人决策来说，是一种更为科学、民主的决策形式。但是，由于我国行政权力运行的特殊性，集体决策很容易成为逃避决策失误责任的托辞。项目投资一旦出现失误，没有达到预期的目标或者造成较大的社会负面影响，投资者要么对此绝口不提，要么把责任推托到集体决策上。由于我国目前还没有对集体决策失误如何追究相关当事人的责任作出规定，行政机关内部也没有针对集体决策失误责任的分担问题给予明晰界定，“决策是集体讨论作出的”就成为相关人员逃脱法律责任和社会谴责的最好借口。

2004年7月颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》已经提出了“政府投资责任制和追究制”，但由于缺乏相关配套文件，并没得以贯彻执行。因为缺乏具有可操作性的政府投资责任制和责任追究制，政府投资项目的直接决策人可能会从自身或本部门的利益考虑，实施一些“政绩工程”和“形象工程”；也正是因为缺乏责任约束，使一些政府投资项目沦为“豆腐渣工程”和“腐败工程”。

2.4地方政府政绩考核导向偏差

利益最大化是决策人所追求的目标，而地方政府的最大利益莫过于政府官员当政时的政绩。目前，地方政府的政绩还主要以国民生产总值、财政收入等直观的量化指标来衡量。为了追求政绩，地方政府会利用其配置资源的权力，减少其它公共产品和服务（如卫生保健、教育等）的供给，不断扩大投资规模，甚至在投资规模上与其他地方进行攀比。政府官员也是寻求自身利益最大化的行为主体，增加投资具有政绩上的高效率和责任上的低风险（效益远远大于成本），很自然成为地方政府追求的目标。通过增加投资，能解决就业问题和保持较高的经济发展速度，可为某些行政官员任职期间的政绩带来显著实效，也为自己的升迁奠定了基础。因为缺乏对决策人的约束，一旦项目失败，政府官员没有具体的责任，更谈不上受到行政处分和法律的制裁。另外，有些政府投资项目周期比较长，在其负面影响显现时，可能已经是下一届政府，和自己毫无关系。

投资具有两面性，如果投资能够满足社会需求，该项投资可能是有效率的，也能够达到增加社会福利的目的；如果不是建立在社会真正需求基础上一味追求投资的增加，投资可能是低效率的，甚至会出现无效率或负效率，不但不能达到增加社会福利的目的，反而可能会减少社会福利，这也符合投资边际收益递减的规律。实际上，为追求政绩而实施的政府投资项目有许多并不能真正满足社会公众的需求。

3 提高政府投资项目科学决策水平的对策建议

3.1强化为民办事的意识

杜绝“伪为民工程”，强化政府投资项目决策者为民办事的意识是非常重要的。如上所述，从经济学分析可以看出，基于矫正市场失灵和扶贫等方面的考虑，需要政府投资建设项目，向社会提供一定数量的产品和服务。从另外一个角度进行考察，为民办事是政府的职责所在，投资建设项目是政府履行职责的一个重要手段。通过投资建设项目，最大限度地满足人民对公共产品的需求。如果政府假借为民办事的理由，建设“形象工程”和“政绩工程”等，无疑于是渎职。政府投资项目的资金主要来源于税收，用纳税人的钱为纳税人服务，符合取之于民、用之于民的原则，如果拿纳税人的钱建设一些“豆腐渣工程”，甚至“祸民工程”，并借机寻租，不仅仅是渎职，而且是犯罪。强化为民办事的意识，不能只是做表面文章，而是要实实在在为民办事。

3.2完善对政府投资项目决策的监督管理

完善对政府投资项目决策的监督管理需要从强化监察、审计部门的监督和社会公众的监督两方面入手。对于我国的政府投资项目，按规模大小，通常是由各级发展与改革委员会审批，财政部门拨款，建设部门、主管部门或政府设立的作为融资平台的机构负责招投标、设计和施工，监察部门和审计部门则是在项目完工后才介入监督。这种事后监督不能说对政府投资项目科学决策没有作用，但与事前和事中监督比较，其作用是非常有限的。在进行政府投资项目决策时，除了进行充分的可行性研究和不可行性研究外，还需要监察和审计部门主要从项目的必要性、合规性和透明度等方面进行监督。在项目实施过程中，可以由监察和审计部门委托中介机构（如工程咨询公司等）进行过程评价（也可称为绩效评价），主要从招投标、采购合同、工程质量、工程进度和资金使用等方面进行监督。

强化社会公众的监督就是要充分尊重社会公众的知情权。社会公众是纳税人，政府受纳税人的委托投资建设项目，以满足其需要。因此，接受社会公众的监督天经地义。为了把接受社会公众的监督落到实处，可以考虑建立完善的政府投资项目信息披露和社会公众参与决策的制度。凡是有一定规模（如投资1000万元以上）的政府投资项目，都应该有顺畅的渠道和足够的时间披露信息，接受社会公众的监督。社会公众参与决策可以参照参与式社会评价的理论和方法[5]。

3.3建立不可行研究机制

所谓“不可行性研究”，即逆向思维论证。在对重大事项进行决策时，在有关机构提出可行性研究结论的同时，组织另外一批专家，进行反向论证，即不可行性研究。可行性研究与不可行性研究是相辅相成的，以逆向思维做一个不可行性研究，既可给一些头脑发热的决策者泼泼冷水，又可对可行性研究形成的方案“鸡蛋里挑骨头”，寻找潜在的问题和风险。不可行性研究的本质是真正的风险研究，它站在与可行性方案相反的角度，给决策者提供更广阔的思路和更多的信息，并在很大程度上弥补一般可行性研究的不足，使决策更加科学、合理。

实现政府投资项目决策科学化，必须引入“不可行性研究”机制，可以考虑从以下几方面着手：

（1）对于重大投资项目的决策，政府相关部门在委托一家具有资质的咨询机构进行可行性研究的同时，委托另外一家具有资质的咨询机构进行不可行性研究。这种彼此独立的研究论证，由于能够较为全面、综合地考虑决策涉及到的各方面因素，因而具有较高的科学性。

（2）建立一个政府投资项目决策前的沟通机制，为可行性研究方和不可行性研究方提供讨论、答辩论证的平台。

（3）在进行不可行性研究时，要扩大社会参与度，广泛邀请环保、规划、工程技术、金融等各行各业的专家参与讨论，做到集思广益，尽可能全面地预测潜在的重大问题和风险。

（4）将政府投资项目，特别是重大投资项目的不可行性研究规范化、制度化和程序化。

3.4建立决策失误的责任追究制度

权力和责任应该是对等的。长期以来，在政府投资项目决策中，政府拥有绝对的权威性，但对其应该承担的决策失误的责任却没有明确的要求，实际上，这也是政府决策非理性化的一个重要原因。为了提高政府投资项目决策的科学化水平，需要尽快建立决策失误的责任追究制度。

政府投资项目决策失误的责任追究制度是指政府在项目决策过程中，由于未履行好自己的职责或由于错误决策而导致项目失败或造成不良后果，或者是违反了决策程序和标准，侵犯了公共利益和公民的基本权利，决策者所必须承担的责任。作为投资体制改革纲领性文件的《国务院关于投资体制改革的决定》已经提出了构建“政府投资责任制和追究制”的要求。在具体操作层面上，可以考虑从以下几个方面做出明确的规定：政府投资的范围；政府投资项目决策和实施的程序及各个环节相应的责任；政府投资项目的执法权限及依据；政府投资项目责任追究的主体、对象及责任追究的方式和程序；如何建立项目审批官员终身负责制；如何加强政府投资项目的制约和监督机制的建设；如何提高政府投资项目决策责任制和责任追究制的执行效率等。

3.5建立健全项目后评价机制

国内外的实践证明，建立后评价机制对减少项目决策失误是行之有效的。有一个完善的后评价机制，不但可以为追究项目决策人的责任提供依据，而且可以避免同类项目出现类似的失误。我们可以借鉴一些经济发达国家和国际金融机构的做法，建立健全我国政府投资项目后评价机制。

后评价起始于20世纪30年代，60年代得到了进一步发展，到70年代中期后评价才被许多国家和国际金融机构广泛使用。在经济发达国家，后评价是对国家的预算、计划和投资项目进行评价。这些国家（如美国、加拿大、英国和丹麦等）一般都有后评价的法律和系统的规则、明确的管理机构、科学的方法和程序。20世纪70年代以来，越来越多的国际金融机构依靠后评价来检查其投资活动的结果。世界银行和亚洲开发银行是开展项目后评价比较早和比较好的国际金融机构。这些机构均单独设有后评价部门，在长期的后评价实践中，不仅形成了一套完整的管理体系和评价程序，而且逐步形成了一套比较科学的理论和方法，积累了丰富的后评价工作经验。根据这些发达国家和国际金融机构的成功经验和我国的实际，建立健全政府投资项目后评价机制应做好以下几个方面的工作：设立垂直的、独立的后评价机构；坚持后评价的独立性、有用性、可信性和透明性原则；制定科学、合理的管理体系和评价程序；研究和完善后评价的理论和方法体系等。

另外，建立科学的地方政府政绩考核体系，强调政府投资项目理性决策，实现决策程序的规范化等，对提高政府投资项目决策的科学化水平都是非常必要的。